二是从具体案件出发，发展实践导向的解释理论。

[23]在探讨法治国的起源之时，詹宁斯指出，欧洲大陆法治国的基本法内涵为，除代议制立法机构的权力之外，所有政府权力都应当由适当明确的法律来分配和限定。对这一变化，有学者作如是评价，由于现代社会结构复杂、法律变动甚速，法律数量亦多，所以由宪法理念及其他正义观浓缩而成的较少量但更高(位阶)的法价值，就变成追求实质法治国理念所不可或缺的判断标准了。

第三，轻视实定宪法规范。当其时，日本公法学者都认为依据法律行政是法治主义的核心概念，然而对于怎样的法律才是依据法律行政中指代的法，却有着截然不同的主张。目前，在世界范围内，不受限制的形式法治主义已然被实质法治主义所取代，并更加突出和强调了人权保障和法院的作用。两派观点看似不同，实质则是对立宪主义的置重有所不同。一言一蔽之，法治中的法不仅包括宪法，宪法还是法制统一的保障，起到约束与制约下位规范的作用。

郑贤君，首都师范大学政法学院教授。实际上，这也是在权力分工的前提下，各种国家机关权力的再分配，在最终的意义上奠定了人民的统治而非国王或者其他权威的统治。但不同于农村大规模的地权关系重构，城市的土地改革一直较为谨慎、稳妥，除了没收官僚资本和大资产阶级房产外，城市私有房产和土地一直处于被保护的地位。

1967年11月4日《国家房产管理局、财政部税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》中规定：对于中共中央批转中央书记处二办文件中：‘一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当办法一律收归国有。[18]另据1982年调查统计，全国226个城市7438平方公里城市建成区中有私有土地334.7平方公里，占4.5%。1998年《土地管理法》将这一规定推向了极致。但笔者认为，结合相关立法史料和法律背景，并辅之以目的解释，这一条款并非当然地视为违宪。

b.本条的重点应在必须依法，而非国有土地，本条不能兑换为只能申请使用国有土地。3.私法意义 对于国家所有权的法律属性，私法学者多从私法的角度，认为国家所有权严重违背民法科学原理，其主体、客体、权利、义务及责任等民事法律关系五个基本要素均不明确和确定。

地主所有制对其他土地所有制形式具有支配和制约作用。1905年春，孙中山在布鲁塞尔访问第二国际主席王德威尔和书记处书记胡斯曼时，提出中国社会主义者的目标之一，即要使中国的土地全部或大部公有，亦即很少或没有大地主，土地由公社照章租给农民，……每人依其财产数量交纳租税。[39]尽管笔者认为对包括土地在内的自然资源国家所有应当从宪法上理解，但笔者并不认同上述学者从管理权的角度来理解国家所有。[6]参见巩固：《自然资源国家所有权公权说》，载《法学研究》2013年第4期。

在尚未建立统一的城乡规划制度，且土地用途管制尚不健全的背景下，为防止农村集体将耕地变为建设用地，强调经由国家征收程序而实现集体土地的间接入市，具有一定的积极意义。各种组织要使用国有土地，主要手段是由政府划拨国有土地和征用国有土地。即国家可以或应该成为城市土地的所有权人。显然，对于文革期间被非法侵占的房产，新的立法和政策并未认可其合法性，而是要求在查清事实的基础上，恢复原房主的产权。

[21]参见张永泉、赵泉钧：《中国土地改革史》，武汉大学出版社1985年版，第100～105页。[27] (四)对于新建成城市的地权关系影响 如果将1982年宪法关于城市土地属于国家所有这一条款，理解为国家的一次制宪权(修宪权)的行使，其目的是对当时建成区私有土地的一次概括国有化和非国有土地的所有权的确认，那么其规范效果显然只能针对1982年宪法通过之时已建成的城区，而不能约束至八二宪法通过之后新建成的城市。

[17]但透过随后的相关文件，我们不难发现，经过经租的房产已经完成了所有权的转换。从宏观层面来看，这一条款的解释和适用，还涉及共产党的执政合法性，以及八二宪法所确立的整个宪法架构及国家政权的正当性。

摘要：城市土地属于国家所有，是中国共产党基于反对剥削的政治使命和破除城市建设阻力的经济考虑而做出的宪制安排。1905年中国同盟会成立，宣誓实践驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权的革命宗旨，平均地权成为中国同盟会以及后来中国国民党及其领导的中华民国的基本方针。特别是八二宪法通过之后因概括国有化而获得的原私有房产及部分公共用地。[32]见前注[29]，张千帆文。[28]参见周其仁：《农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择》，载《经济学季刊》2004年第4期，第197页。城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上。

4.国家垄断建设用地供应 应当说这一效果并非八二宪法的本意，至少从宪法文本和制宪史，我们难以找到支撑这一结论的直接证据。他认为，个人土地所有权等公民权利是可由宪法赋予、更改和消灭的，并不需要通过征购和征用等行政权的行使，因为修宪权远远高于国家的其他一切权力，国家的其他权力均由宪法赋予，亦无权干涉宪法规范的效力。

但这不表明本文的解释必然是现实取向而欠缺价值关怀。1982年3月27日国家城市建设总局《关于城市(镇)房地产产权、产籍管理暂行规定》中提出：根据宪法规定精神，我国城市房屋存在着几种不同的所有制。

第35条：位于城市规划区内的农村人民公社和农业生产合作社，新建或扩大农村居民点和企业、事业单位，其用地位置和范围，应当报经城市规划主管部门审查批准。这种观点可能产生的问题在于，其与《宪法》第10条第3款国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿之间存在潜在悖论。

文革结束后，政府开始退还文革期间侵占的房产。实际上，如果我们追溯至更早期的土地政策，就会发现，土地国有一直是社会主义国家的基本政策。[5] 这一观点实际上是在坚持私人财产权的防御功能的前提下，主张摒弃传统上从私法上理解国家所有权的做法，强调自然资源、土地等的公共财产属性。[9]税兵：《自然资源国家所有权双阶构造说》，载《法学研究》2013年第4期。

如彭真曾指出：这次宪法明确规定，城市的土地属于国家所有。《物权法》第五章也对国家所有权的范围和内容做出了原则性规定。

国有土地所有权与使用权开始出现制度性的分离。[12]《毛泽东农村调查文集》，人民出版社1982年版，第199～200页。

根据我国《宪法》第6条第2款和第7条的规定，将生产资料主要源于土地和自然资源交给国有的目的就是社会主义目的，即为了消灭因为生产资料私有所带来的剥削，维护社会公平，因此国家应当保障国有经济的巩固和发展，进而国有的生产资料就应由国有企业来经营并将经营收益归属于全体人民。在1998年土地法修改过程中，不少地方政府重新提出集体土地流转制度。

(2)1982年之后的实践否定了农村城市化和工业化必须首先征地的理解。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。已经纳入社会主义改造的私有出租房屋，一律属于国家所有，由房管部门统一经营管理。实际上，属于集体的土地就在买卖、租赁。

即(1)这一条款实际上剥夺了私人拥有城市土地的可能。而该条款对于1982年之后新建成区域的地权关系方面，则引发了激烈的社会抗争和学术争议。

[20]见前注[18]，许崇德书，第644～645页。[10]鉴于篇幅，本文难以对上述观点进行逐一评述。

城区原有公共用地或无主地，也经由这一宪法条款而被确认为国家所有。1995年国家土地管理局发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》第28条指出：土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。

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